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Il mutuo riconoscimento nella commercializzazione dei MOCA

“Materiali e oggetti destinati al contatto alimentare. Ove la normativa non è armonizzata, come regolarsi?”

• NOTIZIARIO TORREFATTORI, giugno 2019, autore Marco Valerio Francone • 

La commercializzazione dei materiali e oggetti destinati al contatto alimentare, rappresenta un problema spesso ricorrente nella filiera dei MOCA. Molte società infatti non sempre riescono a produrre direttamente e quindi acquistano anche da paesi esteri per poi attuare un processo di commercializzazione dei materiali e oggetti destinati al contatto alimentare nel nostro paese. Nel presente articolo cercheremo di fare chiarezza su questo aspetto legato al concetto di “food contact” valutando in senso generale la situazione e non concentrandosi su una specifica categoria di prodotti.

Il quadro normativo generale
Attualmente la regolamentazione in merito ai prodotti e oggetti destinati al contatto alimentare o MOCA definisce una situazione armonizzata a livello UE ma non per tutti i tipi di materiali food contact, che rimangono quindi soggetti a normative di carattere nazionale e spesso verticale. In particolare, la Commissione UE ha emanato le seguenti norme armonizzate nonché successivi aggiornamenti ed integrazioni.

  • Regolamento (UE) n. 10/2011 e succ. mod.ni relativo ai materiali ed oggetti destinati al contatto alimentare di natura plastica;
  • Regolamento CE 282/2008 relativo ai materiali ed oggetti destinati al contatto alimentare composti da plastica riciclata;
  • Regolamento CE 450/2004 relativo ai materiali e i packaging attivi o intelligenti;
  • Direttiva 84/500/CE relativa ai prodotti a base di ceramiche;
  • Direttiva 2007/42/CE relativa ai film di cellulosa rigenerata.

Come evidente dall’elenco, solo alcune materie sono state regolamentate con carattere direttamente applicabile in tutti gli Stati Membri (Regolamenti). Le direttive invece, necessitando di un recepimento specifico a livello di stati membri (SM), possono comportare quindi significativi scostamenti dal testo originale emanato a livello UE.
Non dobbiamo però dimenticare che a livello UE tutti i materiali ed oggetti destinati al contatto alimentare o MOCA rispondono alla norma quadro ovvero il Regolamento UE 1935/2004, il quale stabilisce principi e obblighi generali in materia di sicurezza ed etichettatura dei MOCA, nonché in tema di redazione e rilascio della dichiarazione di conformità. Un ulteriore riferimento normativo armonizzato e derivante dal Regolamento UE 1935/2004 è stato emanato due anni dopo con il Regolamento UE 2023/2006 sulle buone pratiche di fabbricazione per i materiali ed oggetti destinati al contatto alimentare.
Sempre parlando del Regolamento UE 1935/2004, l’art. 6 fa salve le specifiche misure nazionali in quelle aree che non sono armonizzate a livello UE “[…] non impedisce agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni nazionali, a condizione che siano conformi alle norme del trattato.”, purché non siano in violazione con le norme quadro e con la libera circolazione dei beni sul mercato unico.

Il principio del mutuo riconoscimento
Il problema maggiore che si trovano ad affrontare le aziende operanti nella produzione e /o commercializzazione di materiali e oggetti destinati al contatto alimentare, ed in relazione alle aree ed ai MOCA non armonizzati, è il riuscire a valutare correttamente il campo di applicazione delle molteplici normative comunitarie e nazionali, che interessano i loro beni e processi.
Potenzialmente ogni azienda potrebbe trovarsi a valutare normative differenti per singolo SM dove necessita o vuole iniziare una commercializzazione di materiali e oggetti destinati al contatto alimentare.
Per limitare questo fenomeno, in parte dannoso al commercio stesso, la giurisprudenza comunitaria applica il principio del mutuo riconoscimento che prevede la possibilità di distribuire e commercializzare in uno o più SM, prodotti legalmente fabbricati o commercializzati in un altro SM della UE, anche nel caso in cui tale prodotto non sia conforme alle norme vigenti negli SM di destinazione.
Il principio si basa sulla presunzione che un prodotto legalmente fabbricato o immesso sul mercato in un singolo SM offra un adeguato livello di protezione della salute dei consumatori e dell’ambiente, e che, di conseguenza, tutti gli altri SM ne debbano accettare la commercializzazione sul proprio territorio.
Tale teoria giuridica prende le mosse direttamente dal principio della libera circolazione delle merci tra gli SM della UE, riconosciuto dagli artt. 34 e 36 del Trattato sul funzionamento della UE.
Ci sono diversi casi giuridici che negli anni hanno supportato il principio del mutuo riconoscimento come strumento commerciale valido ai fini della sicurezza alimentare e dei beni in generali. Ovviamente non senza limitazioni o preclusioni verso casi in cui l’azienda non operasse in modo proporzionato agli obiettivi perseguiti (cioè la sicurezza del consumatore).

In ogni caso l’azienda e anche lo SM sono tenuti a valutare i rischi specifici e la probabilità che tali si verifichino, stimando una gravità prevedibile delle conseguenze. In pratica il principio del mutuo riconoscimento si basa su una valutazione del rischio secondo criteri scientificamente validi ed internazionalmente riconosciuti.
Solo nel caso in cui, soddisfatti i punti sopra citati e sia dimostrato che non è possibile raggiungere l’obiettivo con una misura meno restrittiva della libera circolazione delle merci, il legislatore potrà adottare salvaguardie che eludano il principio del mutuo riconoscimento.
A questo devono aggiungersi considerazioni legate alla libera circolazione delle merci negli stati membri e alla equità dei paesi stessi (principi sanciti dalla Corte di Giustizia UE), che nonostante valutazioni che possono limitare la commercializzazione dei prodotti, queste non devono essere discriminatorie di prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri SM, in particolare in favore dei prodotti nazionali. Lo SM dovrà quindi dimostrare, oltre alla sostanziale conformità del prodotto, che l’eventuale limitazione alla commercializzazione è giustificata da ragioni di tutela della salute pubblica ed è proporzionata agli obiettivi.
Il principio del mutuo riconoscimento, a livello UE e applicato alla commercializzazione di materiali e oggetti destinati al contatto alimentare, riscontra ancora oggi molte resistenze, ed in pochi atti di legislazione nazionale esso è riconosciuto da esplicite clausole.
Infine è necessario ricordare come in situazioni nelle quali viene stabilita la presenza di un rischio concreto per la salute pubblica, ogni stato membro può derogare al principio del mutuo riconoscimento, ai sensi del Regolamento CE 764/2008, e del Regolamento CE 178/2002, nonché al Regolamento CE 882/2004 sui controlli ufficiali.

Le liste positive
Le liste positive sono liste ufficiali relative a sostanze che EFSA o enti privati autorizzati, hanno decretato “sicure per l’utilizzo” nella fabbricazione di materiali e oggetti destinati al contatto con alimenti. Spesso tali sostanze sono autorizzate con limitazioni di impiego o limiti specifici o ancora sono parte dei procedimenti di pre-autorizzazione quando nelle SM sono in vigore leggi che lo permettono.
Tuttavia anche dove le leggi nazionali non prevedono una procedura di pre-autorizzazione e quindi la conformità di un materiale si basa solo su liste positive di sostanze autorizzate, può accedere che in mancanza di una procedura di autorizzazione semplificata per le sostanze legalmente commercializzate in un altro SM, il prodotto realizzato non sia riconosciuto idoneo. In caso di discrepanze tra la lista positiva di uno stato membro e quella di un altro stato membro sempre all’interno della UE, la commercializzazione di materiali e oggetti destinati al contatto alimentare o MOCA legalmente fabbricati secondo gli standard del primo stato membro, all’interno del secondo stato membro, potrebbe essere sanzionato dalle autorità competenti locali del paese di destinazione, secondo la propria legislazione vigente.
La frammentazione normativa fra gli stati membri e la mancanza di un comparto normativo armonizzato sono attualmente il maggiore fattore di limitazione alla commercializzazione di materiali e oggetti destinati al contatto alimentare o MOCA.

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